Rolnik planuje rozbudować budynek inwentarski, otrzymał już nawet decyzję środowiskową. Wystąpił do gminy o wydanie warunków zabudowy i… tutaj zaczynają się schody. Gmina, chcąc zniechęcić inwestora do budowy, przystępuje do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (MPZP). Niestety, takie działanie pozwala na zawieszenie postępowania o wydanie decyzji na 9 miesięcy. Ten, jakże powszechny, schemat działania gminy skutecznie utrudnia życie rolnikom, ale czy zawsze jest zgodny z obowiązującym prawem?

Jakie kroki trzeba podjąć?

Realizując inwestycję budowlaną na terenie, na którym nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w pierwszej kolejności należy uzyskać w urzędzie gminy lub miasta decyzję o warunkach zabudowy (WZ).

Kolejnym krokiem jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Warunkiem wydania pozwolenie na budowę jest zgodność decyzji WZ z projektem budowlanym. Urząd, wydając pozwolenie, weryfikuje zgodność obu dokumentów – projektu budowalnego z decyzją WZ i wytycznymi w niej zawartymi. Nie ma konieczności uzyskania decyzji WZ w przypadku m.in. remontu, montażu lub przebudowy, które nie spowodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu i użytkowania budynku, i nie wymagają uzyskania oceny oddziaływania na środowisko.

W przypadku konieczności nabycia gruntu wniosek o uzyskanie warunków zabudowy można złożyć jeszcze przed zakupem działki.

Czy gmina może zawiesić postępowanie?

Gmina, utrudniając inwestorowi realizację inwestycji, zamiast wydać decyzję WZ, przystępuje do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z art. 62 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: pzp), postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić nie dłużej niż na 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta podejmuje postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli m.in. w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu lub jego zmiany.

Na gruncie powyższych przepisów powstaje pytanie: czy gmina może zawiesić postępowanie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie uprawdopodobniła, że jest w stanie uchwalić miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w terminie 9 miesięcy?

Przy okazji powstaje kolejne zagadnienie: czy jeżeli gmina po wpłynięciu wniosku o wydanie decyzji WZ dopiero zacznie przystępować do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – to jednocześnie oznacza to, że gmina nie jest w stanie uprawdopodobnić, że w terminie 9 miesięcy taki plan skutecznie uchwali, skoro dopiero rozpoczęła nad nim pracę.

Sądy administracyjne nie wypracowały jednolitego stanowiska w przedmiocie konieczności zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy w sytuacji, gdy zostały rozpoczęte i są kontynuowane prace zmierzające do uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego.

Zawieszenie postępowania z urzędu

Niektóre składy orzecznicze sądów administracyjnych stwierdziły, że treść art. 62 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym daje organowi prowadzącemu postępowanie o ustaleniu warunków zabudowy podstawę prawną do fakultatywnego zawieszenia postępowania z urzędu, bez konieczności uwzględniania innych wymogów.

Inne składy sędziowskie stoją na stanowisku, że do zawieszenia postępowania wymagane jest również, aby stan prac nad uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego uprawdopodabniał jego przyjęcie oraz sprzeczności jego treści z wnioskowanym ustaleniem warunków zabudowy.

Różnice w poglądach sądów administracyjnych, a nawet różnice w ramach samego Naczelnego Sądu Administracyjnego, w zależności od konkretnego składu sędziowskiego, powodują niepewność inwestorów co do czasu oczekiwania na podstawę prawną do wykonania projektowanych prac.

Należy podkreślić, że powyższy przepis prawa wprowadza wyjątek od zasady szybkości postępowania administracyjnego i jest dla wnioskodawcy bardzo dotkliwy, ze względu na długotrwałe przerwanie tego postępowania.

Walcz – złóż zażalenie. Jak to zrobić?

Od decyzji organu, który zawiesił postępowanie, służy zażalenie do samorządowego kolegium odwoławczego. Warto z tej drogi korzystać i walczyć o swoje prawa w szczególności, gdy gmina „niejako automatycznie” zawiesza postępowanie, bez uprawdopodobnienia, że w terminie 9 miesięcy rzeczywiście uchwali MPZP.

W zażaleniu należy podnieść, że prawdopodobieństwo uchwalenia planu przed upływem okresu zawieszenia postępowania powinno być badane przez organy odwoławcze w sposób obiektywny, nie tylko opierający się na oświadczeniu organu sporządzającego plan miejscowy, który jest zarazem organem orzekającym w sprawie warunków zabudowy.

Dodatkowo należy wskazać, że zgodnie z art. 7 KPA organ powinien sprawę administracyjną załatwić w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, mając na względzie interes społeczny, ale po podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia sprawy i do jej załatwienia.

Zatem przed podjęciem ewentualnej decyzji o skorzystaniu z instytucji zawieszenia w sprawie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, na prowadzącym postępowanie organie administracji publicznej spoczywa obowiązek przeprowadzenia wstępnej analizy zaawansowania procedury planistycznej pod kątem orientacyjnego terminu jej zakończenia i wstępnej oceny materiałów planistycznych oraz pod kątem zgodności lub ewentualnej kolizji z żądaniem przyszłego inwestora, który złożył wniosek o warunki zabudowy.

Niecelowe jest korzystanie z instytucji zawieszenia w sytuacji, gdy analiza materiałów planistycznych aktualnych na datę podejmowania ewentualnej decyzji dotyczącej zawieszenia wskazywałaby, że procedura planistyczna nie zostanie ukończona w okresie „nie dłuższym niż 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy” lub rada nie podejmie we wskazanym czasie uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu.

Podsumowując, organ zobowiązany jest przed zawieszeniem postępowania przeanalizować, wyjaśnić i uprawdopodobnić, że jest w stanie w terminie 9 miesięcy uchwalić miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W przeciwnym przypadku należy uznać, że jest to bezpodstawna decyzja, mająca na celu jedynie utrudnienie inwestorowi realizację inwestycji.

Gmina nie ma nieograniczonego prawa

Należy zatem stanąć na stanowisku, że organ administracyjny powinien:

1. Ustalić, na jakim etapie jest procedura sporządzania planu.

2. W jakim tempie się toczy.

3. Uprawdopodobnić w uzasadnieniu postanowienia o zawieszeniu postępowania, że plan może zostać uchwalony w terminie 9 miesięcy.

Za niezasadne należy uznać zawieszanie postępowań w sprawie WZ, jeśli procedura planistyczna jest na wstępnym etapie, została dawno przerwana lub dopiero zaczęta, na skutek wniosku inwestora o wydanie decyzji WZ.

Należy podzielić pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z 2.10.2007 r., II OSK 1287/06: Każdorazowo jednak przed podjęciem ewentualnej decyzji o skorzystaniu z tej instytucji na prowadzącym postępowanie organie spoczywa obowiązek przeprowadzenia wstępnej analizy zaawansowania procedury planistycznej pod kątem orientacyjnego terminu jej zakończenia i wstępnej oceny materiałów planistycznych pod kątem zgodności lub ewentualnej kolizji z żądaniem przyszłego inwestora, który złożył wniosek o warunki zabudowy. W przypadku gdy zachodzi realne prawdopodobieństwo, iż prace planistyczne nie zostaną zakończone w okresie, na jaki maksymalnie można zawiesić postępowanie lub rada gminy nie podejmie uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu – skorzystanie z instytucji zawieszenia jest nieuprawnione i stanowi naruszenie granic uznania administracyjnego.

Podstawą podjęcia decyzji jest dokumentacja planistyczna, wskazująca na ewentualną sprzeczność co do przeznaczenia objętego planowaną inwestycją terenu i przebieg procesu planistycznego oraz ogólna zasada uwzględniania słusznego interesu obywatela (w tym inwestora), gdy nie jest on sprzeczny z interesem społecznym.

Mając powyższe na uwadze, fakultatywność zawieszenia zawarta w zwrocie „może zawiesić” nie powinna być interpretowana przez gminę jako przyznanie jej niczym nieograniczonej swobody decydowania o czasowym wstrzymaniu biegu postępowania. Artykuł 62 ust. 1 pzp nie uprawnia gminy do automatycznego wstrzymania czynności procesowych z uwagi na możliwą lub zainicjowaną procedurę uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (vide: wyrok WSA w Łodzi z 30.5.2008 r., II SA/Łd 216/08).

Wskazane i uprawnione jest skorzystanie z instytucji zawieszenia tylko, gdy istnieje realne niebezpieczeństwo sprzeczności pomiędzy ustaleniami przyszłego nowo uchwalonego planu a decyzją o warunkach zabudowy, która to sprzeczność skutkowałaby ewentualną koniecznością stwierdzenia wygaśnięcia decyzji WZ na podstawie art. 65 ust. 1 pkt 2 pzp, zgodnie z którym organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 9.4.2008 r., II SA/Rz 920/07, Lex nr 470035; wyrok WSA w Białymstoku z 21.1.2010 r., II SA/Bk 643/09).

partner Piotr Włodawiec, adw. Marcin Bandurski, Kancelaria Prokurent
bk